我们的政府有多大,公务员热背后民众不能容忍的三大问题

  作者: 史哲

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  每年“国考”大热时节,相关话题也会随之大热。舆论当然是批得多,褒得少。批的依据翻来覆去不外这么几个:

陈志武 (进入专栏)
 

  第一,中国的官已经够多了,民众供养官员的负担也够重了。

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  第二,当官正在成为吞噬人才的黑洞,大学毕业生每5-7人就有1个会去考公务员。最优秀的人才应该参与生产性、创造性工作,而不是像现在这样争着抢着去当官。

  

  第三,之所以大学生都抢着当官,首要目标并非为提高公共服务的质量,而是在现阶段,部分官员即使不滥用权力,也能获取可观的个人利益,起了糟糕的示范效应。当官相对于其他行业,投入小、风险低、收益大,被整个社会视为个人成功的“捷径”。

  2007年,国家财政税收增加了31%,达到5.1万亿元,占GDP的21%,相当于3.7亿城镇居民的可支配收入、12.3亿农民的纯收入。也就是说,政府一年花的钱等于3.7亿个城镇居民、12.3亿农民一年可以花的钱。政府要这么多的老百姓才能供养,当然很庞大。这里,我们不妨从几个不同角度来把握其“大小”。

  我们不妨来具体探讨一下这些依据,因为只有搞清楚了它们,我们才知道民众的不满究竟在哪里,才能找到最恰当的解决之道。

  

  中国的官真的很多吗?

  跟历史比、跟美国比

  从财政这一块看,2009年全国财政收入6.8万亿元,相当于4亿城镇居民的可支配收入、13.3亿农民的纯收入。也就是说,政府一年花的钱相当于4亿城镇居民,或者13.3亿农民一年可花的钱。要这么多老百姓供养的政府当然说得上庞大。

  

  但对此,反对者也有话说,中国的政府是“全能型”政府,财政除支付薪水,提供公共服务、社会福利……还要涵盖诸如经济开发建设等等,比如4万亿,这么多的事要做,这需要多少钱,多少人?现在的政府已经算廉洁高效的了。“公务员热”为什么不能看作是民众对政府工作的肯定呢?

  相对朝廷时期的政府规模如何?既然今天又是盛世中国,我们不妨先以康乾盛世时期作为一个参照。乾隆中期的1766年,朝廷财政税收为4937万两银子。在1760年前后,荷兰东印度公司对当时的北京、广州老百姓的收入和消费做过细致调查,据其历史档案,那时一个普通北京工人的年收入大约为24两银子(每月2两左右)。这样,4937万两银相当于205万普通北京人的收入。只要205万个北京人的收入就够供养盛世时期的乾隆政府,那当然是小政府!或许,我们或说当时中国其他地方的收入比北京低,所以,以北京工人收入作为标准,降低了为供养乾隆政府所需要的人数。但,那时的全国人均收入不一定比北京低多少,比如,在1950年时,北京的人均收入属全国平均水平,最多是中等偏上,只有到1950年代实行国有制计划经济之后,北京的相对人均收入才开始飙升,把全国其他地方甩在身后。退一步讲,即使乾隆时期全国城镇平均收入只有北京人的一半,那么,朝廷岁入也只是410万人的年收入,跟今天需要3.7亿个城镇居民、12.3亿农民的可支配收入才能支持政府的开支,无法相提并论。历史上的中国政府没有像今天这么大过。

  有个一度流行的指标,就是官民比例,指的是政府就业占人口的比例。以2005年美国1:94的数据作为基准,刚有中国学者提出了中国的官民比例为1:26,就立刻有人提出了1:198,又是一番口舌之争。更何况,欧美国家的政府就业,恰恰排除了不少选举产生的官,而包含了政府的一般性雇员,以及公共服务机构的雇员如教师、消防员、公立图书馆的馆员、公立医院的护士等等,这实在和我们的“官”不是一个概念。我们的“官”总是和权力相联系的,不仅仅存在于政府,还存在于政党、国有企业、事业单位等等,当然他们有的是公务员,有的则不是,也很难说得清,他们是否由政府供养。

  也许我们会说,今天任何国家的政府规模不能跟过去的做直接比较,因为传统农业经济对政府的依赖度低,而现代经济的交易复杂性特别高,所以,离不开政府在安全和产权与契约保障方面的支持。没有政府保护产权、维护契约权益,就难以有现代经济。这当然有道理。按照这个思路推下去,美国应该是一个很好的参照系,因为美国的金融证券市场、知识产权市场以及其它现代产业全球最发达,它也是世界警察,所以,它的政府职责应该不低于任何其他国家的。在社会福利支持上,美国也不亚于西欧。因此,美国政府的规模应该可以作为判断中国政府规模太大还是太小的参照系。

  当然还有一个指标就是和历史比。比如乾隆中期,1766年清廷的财政税收为4937万两银子,那时一个普通北京工人的年收入大约为24两银子,于是205万普通北京人就可以支撑乾隆朝的开支。如果觉得京城的人均收入太高,那就减一半作为全国城镇人均收入,那也就四百多万人收入的总和。无论我们怎么强调现代政府的复杂性、职能的多样性,显然,当代中国民众供养政府的负担都的确重了一些。

  2007年,美国联邦政府的财政税收为2.4万亿美元,占GDP的18%,相当于8500万普通美国人一年的可支配收入。也就是,为了支持美国政府的开支,需要8500万美国人的可支配收入,当然远比中国政府的开支需要3.7亿城市居民的可支配收入低!

  不过,看了后两个反对理由就知道,民众、媒体对“公务员热”的忧思,其实不在官多。比如,中国提供的个人发展路径太少,太狭窄了。毕竟,人都是理性的,都会计算个人的投入产出比,都希望用最小的付出、最小的风险获得最大的收益,对于大学生们而言,如果当官提供的性价比远远超过了从事生产性、创造性的工作,那不选择当官才奇怪。更何况,相比十年前,公开招考提供了机会及相对公平的竞争平台,已经算进步了。

  中国5.4亿城镇居民、8亿农民,加在一起,去年民间的可支配收入和农民纯收入总共为10.7万亿元。也就是说,5.1万亿元的政府财政税收约等于民间可支配收入总额的一半。相比之下,美国民间的可支配收入总量为8.4万亿美元,2.4万亿美元的政府财政税收相当于民间可支配收入总量的四分之一。

  再比如,就是对制度不能有效遏制权力滥用的愤怒。一些工资水平明明普通的官员,仅仅因为职务就能获得普通人可望而不可及的住房、财产、享受,还有社会的积极评价。这对社会的影响实在是巨大。其实,官多了,民众也就认了。民众不能容忍的是躲在“官热”背后的那些问题。想扭转这个非正常的热,裁官恐怕不容易。最容易拿来主义的成功经验是:一、公开政府就业的编制和各项开支;二、政府就业的收入比照相应私营部门的略低,让鼓励创造性、生产性工作成为社会风尚。如此一来,如果公务员还热,才是国家之福,国民之幸。

  由此可见,我们的政府相对远大于美国政府。

   
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  政府规模是如何变迁的

  

  过去30年里,中国的政府规模并非历来就这么大。如果说“小政府、大社会”一直是改革的理想,那么,1978至1995年间的确是照此方向走。改革之初的1978年,国家财政税收相当于3.3亿城镇居民的可支配收入、8.5亿农民的纯收入。那时的政府也不小,这就是为什么要改革政府的原因之一,但,那时的政府毕竟要负责城市人从摇篮到坟墓的方方面面生活开支,所以,政府当然大。

  随着改革的进行,到1985年,财政税收相当于2.7亿城镇居民、5亿农民的纯收入(见图一和图二)。到1995年,财政税收相当于1.46亿城镇居民、3.9亿农民的纯收入。1.46亿城镇人口的可支配收入才能支持政府的开支,政府还是很大,可那是近30年“最小”的政府了。

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  1993-1994年的分税制改革从根本上逆转头17年的方向。那次改革把税权下放,从中央到省、到地方、到县和乡,每级只要求下一级在每项税种中往上交多少比例的税收,剩下的权限就留给下级政府。从表面看,税权下放而不是由中央统一掌权,是件好事,给地方更多发展经济的激励。只不过,当时好心的改革设计者没想到或不愿意想到,在没有实质性权力制约的体系下,特别是在新加税种的权力不在立法机构而是在行政部门的国情下,把税权下放等于是为各级政府随意加税大开绿灯,国民没有正式途径对随意增加的税负表达意见。

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  经常有人说,在别国行得通的制度安排,一到中国就水土不服。之所以如此,不是中国人与别国不一样,而是人家在权力受民主制约下的分税制体系,搬到中国后,当然会走样,因为在中国的各级都没有对征税权的根本性约束。所以,水土不服的根源在于有没有对权力的民主制约上。

  1995年后财政税收逐年回升。到2004年,财政税收相当于2.8亿城镇居民的可支配收入、9亿农民的纯收入。随后的三年更是加速征税,到2007年,政府的财政税收等于3.7亿个城镇居民、12.3亿农民一年可以花的钱,远超改革开放初1978年时的政府规模,我们的政府达到历史“最大”规模。

  我们也可以把政府、城镇居民、农民看成中国的三大群体。那么,从改革开放的成果中,哪个群体受益最多呢?自1995年到2007年的12年里,政府财政税收年均增长16%(去掉通货膨胀率后),城镇居民可支配收入年均增长8%,农民的纯收入年均增长6.2%。这期间,GDP的年均增长速度为10.2%。图三给出三群体的累计收入增长情况。

  因此,只有政府的收入以远高于GDP的速度在增长,城镇居民的收入增长速度次之,农民的收入增长最慢,速度远低于GDP的增速。从1995到2007年,去掉通胀成分后,政府财政收入增加5.7倍,城镇居民人均可支配收入增加1.6倍,农民人均纯收入才增1.2倍!
改革开放的成果由政府享受的最多,城市居民次之,农民分享的最少。

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  政府作为最大的资产和土地所有者

  

  不过,上面的计算只是反映了政府总收入的一部分,另外,还有预算外的政府收入、资产增值和资产性收入不在其内。也就是说,财政税收只是政府“最看得见”的收入部分。实际上,随着中国经济这些年的高速发展,政府作为中国最大的资产所有者,其拥有的国有企业资产、公有土地以及矿产资源的增值比财政税收更大、增长速度更快。

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